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    第三方支付監管策略探析

    添加時間:2015-09-06 15:51
        截至2014年8月,我國已有269家機構獲得第三方支付牌照,第三方支付在短短幾年間迅速發展。目前第三方支付已經與我們的日常生活緊密聯系在一起,但也蘊含著一定的風險,并對宏觀經濟產生了影響。
        
        關于第三方支付的監管,目前我國已經建立了相應的監管框架,包括《反洗錢法》《電子簽名法》等法律法規,還包括一些規章制度,如《關于規范商業預付卡管理的意見》《支付機構客戶備付金存管辦法》《非金融機構支付服務管理辦法》《支付機構預付卡業務管理辦法》《支付機構客戶備付金存管辦法》和《銀行卡收單業務管理辦法》等。第三方支付現有的監管框架是否能夠促進第三方支付的良性發展,是否能夠合理平衡創新性和安全性(穩定性)等問題值得研究。
        
        1、第三方支付有效監管要解決的問題
        
        雖然我國已經初步建立了第三方支付監管的框架體系,但是隨著互聯網金融的發展和金融創新的不斷出現,針對第三方支付的監管也出現了一些現實難題,如現有的法律法規大多數主要針對商業銀行,直接針對第三方支付機構的較少。因此,我國亟須建立直接針對第三方支付機構的法律法規體系來實現對第三方支付的有效監管。構建第三方支付有效監管有四項核心內容。
        
        2、消費者權益如何保護
        
        第三方支付的一個顯著特征是方便快捷,但快捷支付也隱含了一些風險,如快捷支付是"弱認證方式",相關認證的手段、環節,完全憑借支付機構的指令,這種指令單一,無磁卡、無密令、客戶認證級別低,雖然有時輔以手機短信驗證,但安全性仍然不高,客戶資金被盜事件屢有發生。安全性和便捷性是一個兩難選擇,如網上銀行、手機銀行支付較為安全,但又太煩瑣;而第三方支付較便捷,但又不夠安全。目前折中的主要手段是保險,即由保險公司對第三方支付行為進行全額承保,但如果第三方支付發生系統性風險,保險金額會非常大,保險公司可能無法承擔。此外,第三方支付的安全性問題不僅僅涉及保險公司,還涉及技術手段、誠信體系、道德約束和法律法規等。
        
        3、沉淀資金如何監管
        
        第三方支付分為兩種情形,一種只是網關支付,只提供技術支持,不存在沉淀資金的問題,如銀聯;另一種是虛擬賬戶支付,這種支付方式一開始主要是為了解決買賣雙方的信任問題,但由此也產生了沉淀資金,如支付寶,沉淀資金包括虛擬賬戶余額與在途資金等。沉淀資金的存在帶來了一系列問題,如第三方支付公司可能挪用沉淀資金來發放貸款、對其如何監管、沉淀資金的收益如何分配等等。
        
        2013年6月中國人民銀行發布的《支付機構客戶備付金存管辦法》指出,任何單位和個人不得擅自挪用、占用、借用客戶備付金,不得擅自以客戶備付金為他人提供擔保。但由于監管技術跟不上,監管依賴于第三方支付機構主動申報,第三方支付機構虛構交易挪用客戶備付金的監管問題和對一些沒有取得第三方支付牌照的支付機構的監管方式問題仍待解決。
        
        對于客戶備付金產生的巨額收益如何分配,《支付機構客戶備付金存管辦法(征求意見稿)》規定,第三方支付機構只需按季從所有備付金銀行賬戶利息所得中轉結不低于10%的資金,存放于銀行風險準備金專用存款賬戶,計提風險準備金后的備付金銀行賬戶利息則都可以劃轉到第三方支付機構的自有資金賬戶,而《支付機構客戶備付金存管辦法》則回避了這一問題?蛻魝涓督鹄碚撋现v屬于客戶存管在第三方支付機構的資金,第三方支付機構又將其存管在銀行,在法律上屬于保管的性質,既然是保管,相應的收益就應該歸客戶所有(《合同法》規定,保管期間屆滿或者寄存人提前領取保管物的,保管人應當將原物及其孳息歸還寄存人)。但在現實中,客戶備付金所產生的收益大多歸第三方支付機構所有,未來如何進行監管,是一大難題。
        
        由第三方支付衍生的業務如何監管第三方支付與貿易、旅游等社會生活密切相關,這模糊了金融與非金融的界限,如何對其進行監管?第三方支付還會衍生出新的金融產品,如"貨幣市場基金+第三方支付",典型代表如余額寶,其業務范圍涉及人民銀行、銀監會和證監會,如何進行監管?與第三方支付密切相關的是電子貨幣問題,有關電子貨幣的發行又如何監管?此外,"第三方支付+存貸款"能夠創造貨幣,創造信用,這不僅僅是電子貨幣的問題,還涉及私人貨幣等問題。
        
        此外,其中還涉及監管協調問題,第三方支付機構可能會受到與金融業務、網絡運營和商務活動有關的監管。
        
        目前的金融監管部際聯席會議制度主要是協調"一行三會",而金融監管部門與非金融監管部門之間如何進行協調,司法機關、人民銀行、銀監會、保監會、證監會、工信部、發展改革委、商務部等部門的監管職責如何協調仍是個現實難題。
        
        4、對通過第三方支付進行的洗錢和恐怖行為如何監管
        
        由于第三方支付"弱面簽"的存在,不法分子可以通過第三方支付洗錢、套取現金等。這種情況主要表現為開立虛擬賬戶的第三方支付,對于客戶的相關信息(客戶自行登記,如姓名、證件號碼、聯系電話和地址等),非金融機構難以逐一核實查證其真實性(大多只是驗證身份證號碼的真假,但身份證號碼背后的信息難以驗證),同時第三方支付機構也沒有動力來驗證。因此,不法分子在第三方支付平臺通過大量的匿名和虛假賬戶來達到洗錢的目的。此外不法分子通常利用兩個虛擬賬號通過虛假交易或交易雙方取消交易退回款項來套現。此外,第三方支付的匿名性和虛假賬戶為恐怖分子融資提供了可乘之機,同時也增加了發現可疑交易的難度。
        
        第三方支付有效監管的理念與原則對于第三方支付的監管,必須建立合理的監管理念,并制定監管的核心原則。筆者認為,第三方支付的有效監管指的是監管措施的制定應該最大化第三方支付的優勢,最小化第三方支付的風險,通俗地說就是"揚長避短".
        
        第一,處理好監管創新和金融安全的關系。對第三方支付實施的監管必須與這種監管所期望產生的收益相符,也就是說監管成本與監管收益要匹配。監管成本包括由監管機構實施監管所產生的人、財、物等,也包括監管所帶來的對金融創新的壓制;監管收益主要包括監管所帶來的第三方支付的良性發展。
        
        金融監管可以帶來金融創新,但過于嚴厲的監管則會扼殺金融創新。對第三方支付進行監管在什么情況下是"適度的",需要監管機構反思。
        
        第二,支付行為監管與電子貨幣監管的統一。國際上,一些國家對第三方支付的監管,是支付行為監管與電子貨幣監管的統一,如歐盟對第三方支付的監管是通過對電子貨幣的監管來實現的。
        
        目前,我國與支付行為相關的問題是沉淀資金權屬關系不清楚,為第三方支付機構挪用客戶沉淀資金提供了可乘之機,也為第三方支付未來的發展增加了不確定性。因此,對沉淀資金的監管既涉及電子貨幣,也涉及支付行為。
        
        第三,自律監管與他律監管的統一。他律監管主要指監管部門的監管,目前主要是人民銀行的監管;自律監管主要是行業協會等的監管,目前主要監管機構是中國支付與清算協會。但目前的自律和他律監管都還不夠,他律監管不能僅僅限于人民銀行,需要"一行三會"的協調,需要金融監管部門與非金融監管部門的協調。而自律監管可考慮成立獨立的第三方支付協會,以便更好地發揮行業自律的作用。
        
        第四,堅持監管一致性原則,以防止監管空白。目前一些第三方支付機構雖然沒有取得第三方支付牌照,但也從事了類似的業務,對這一類型的機構,我們必須堅持監管一致性的原則,只要其從事了類似第三方支付機構的業務,就必須接受相同的監管,否則就會出現監管套利,不利于第三方支付機構的良性發展。但把沒有取得第三方支付牌照的機構納入正式監管,是否會使市場認為其已擁有合法外衣(監管部門本意并不是如此)?對這一做法仍需斟酌。
        
        5、第三方支付有效監管的措施
        
        (1)事前監管
        
        事前監管主要指設置一個準入門檻,符合一定資質的機構才可以從事第三方支付。我國目前采用的就是這種模式,《非金融機構支付服務管理辦法》
        
        對申請人與申請人的主要出資人等的資格條件作出了嚴格規定,如申請人擬在全國范圍內從事支付業務的,其注冊資本最低限額為1億元人民幣;擬在。ㄗ灾螀^、直轄市)范圍內從事支付業務的,其注冊資本最低限額為3000萬元人民幣。注冊資本最低限額為實繳貨幣資本。但準入門檻也不宜太高,否則會抹殺第三方支付行業的積極性和創新性,目前我國第三方支付的準入要求過高。
        
        事前監管也包括設置交易限額等,這一方面是為客戶安全著想,同時也是為了降低系統性風險。此外,為了防止與預防洗錢與恐怖主義融資活動,應對第三方支付客戶(所有新開戶和發起超過規定限額的異常交易的客戶)進行充分的客戶盡職調查。當然為了節約第三方支付機構的成本,這里的客戶盡職調查并非一定要面對面進行。
        
        對第三方支付機構發行電子貨幣的資格、備付金的歸屬問題也應該事先作出規定,雖然《電子簽名法》對電子貨幣的相關內容有所涉及,但條文非常模糊,并沒有涉及電子貨幣的發行主體。
        
        《支付機構預付卡業務管理辦法》對預付卡的發行主體、金額和業務范圍也只是做了簡單的規定。同時,事前監管還包括保險等市場化手段。
        
        (2)事中監管
        
        《非金融機構支付服務管理辦法》指出,中國人民銀行及其分支機構依據法律、行政法規、中國人民銀行的有關規定對支付機構的公司治理、業務活動、內部控制、風險狀況、反洗錢工作等進行定期或不定期的現場檢查和非現場檢查。
        
        事中監管(過程監管)還應該包括交易記錄強制備份等,通過第三方支付進行的交易有成千上萬筆,單純依靠人工進行現場檢查與非現場檢查是不夠的,對第三方支付的過程監管需要借助于信息技術,如異常交易自動識別軟件、交易行為自動記錄等。這同時也導致第三方支付機構對信息科技的高度依賴,我們還需要加強對突發性信息科技風險的防范能力。
        
        此外,第三方支付過程中如果發生糾紛(客戶之間,客戶與第三方支付機構之間),除了依靠訴訟來解決之外,需要特別重視非訴訟機制,如在線仲裁、協會或者各種委員會的調解等等。
        
        (3)事后監管
        
        事后監管指風險出現后,如何對消費者權益進行保護,風險如何處置等。
        
        一個基本準則是不管采用什么手段來化解風險,必須保護消費者的利益。同時對第三方支付機構的違規行為一定要重罰,從一開始就增加其對違規成本的預期,從而減少違規行為。如果發生系統性的支付風險,單純依靠機構和保險可能還難以處置,需要思考政府是否應該有所作為、政府的角色如何定位,否則會出現道德風險。此外,對于系統性的支付風險發生后,政府、第三方支付機構、保險公司以及消費者等如何分擔風險所帶來的損失,分擔損失的規則如何判定,必須事先作出安排。最后,與第三支付機構相關的各主體也必須從風險中汲取教訓,防止類似事件重演。
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